公共資源交易場所定位與信息化建設重點之探討
時間:2017-1-20

上 20 世紀 90 年代后期以來,按照原建設部和監 察部的統一部署和要求,全國各地相繼建設各級有形 建筑市場。2002 年,國務院辦公廳轉發建設部、國 家計委、監察部《關于健全和規范有形建筑市場若干 意見的通知》(國辦發 [2002]21 號),就進一步推 動建設有形建筑市場提出要求,明確全部使用國有資 金投資,以及國有資金投資占控股或者主導地位的房 屋建筑工程項目和市政工程項目招標投標必須進入 有形市場進行交易。有形建筑市場作為建筑市場管理 和服務的一種形式,在爭議聲中不斷發展壯大。在各 級黨委、紀委和政府的強勢推動下,其他領域如土地 使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交 易也陸續被要求建立或進入有形市場。近年來,各 級政府將各類交易場所合并成立公共資源交易中心。 全國已有上述各類單項和綜合性交易市場 6000 多個, 該類市場的建設、運營主體除極少數屬于企業主體和 政府行政機關性質,基本是政府及其部門下屬的事業 單位。

一、交易場所的定位

交易場所,即交易所,是進行大宗商品和證券等 交易的市場。按交易對象的不同,可分為商品交易所 和證券交易所等(夏振農主編 1999 年版《辭?!罚?。 在舊中國、在國際上,交易場所的組織形式一般為會 員制或公司制。而如今,除招標投標之外,其他類別 的商品交易所、證券交易所、期貨交易所、產權交 易所等交易場所運營機構都是以會員制或公司制形式設立的。交易場所為各類交易活動提供場所服務、 信息服務,并為交易的監督部門實施監管提供便利條 件。交易場所既然是交易的集散地,自然不具有監 督部門的職責,即不得行使行政監督職能;也不是 社會中介組織,自然不能扮演交易代理機構的角色。 《招標投標法實施條例》第五條第一款對招標投標 活動交易場所定位的規定,即是上述之意。而如今, 各級政府發布紅頭文件,要求市場主體都應進入使用 稅收等財政資源建設的各類交易場所,接受其提供的 公共服務。強制各類企業的招標項目全程進場交易; 普遍收取各種形式的場地使用費、信息使用費等費 用;部分交易場所擅自設置備案、審批事項是當今交 易場所備受爭議的三大焦點。

中共十八大報告及十八屆三中全會決議明確指出,促使市場在資源配置中起決定性作用。據此,業 內人士提出,上述四類交易場所的建設運營能否不 由政府大包大攬?可否設定場所的設施和服務標準, 放開讓市場主體參與建設運營?以利政府監督管理 確實需要的交易場所,是否可通過競爭方式由政府 向市場主體建設運營的交易場所采購服務?十八屆 四中全會決議指出,“實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據”;“任何組織和個人都必須 尊重憲法法律權威,都必須在憲法法律范圍內活動, 都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義 務,都不得有超越憲法法律的特權”。除《招標投標 法實施條例》賦予部分政府可以(不是應當)有條件 設立招標投標交易場所外,政府設立其他類型的交易 場所的法律依據何在?

二、交易場所的服務手段與信息化建設重點

根據《電子招標投標辦法》的規定和現實做法, 電子開標無需場地。根據《關于整合建立統一規范的 公共資源交易平臺的方案》(征求意見稿),評標場 地將不再由政府下屬的交易場所壟斷。由此,引發如 下思考:在新形勢下,交易場所的發展方向在哪里? 在電子商務蓬勃發展的當下,交易場所必須還是有 形的嗎,市場主體還必須在指定地點見面才能交易 嗎?有形的交易場所與無形的電子商務到底是什么 關系?現有的各類交易場所紛紛建設運營電子化交 易系統,是適應電子商務發展趨勢調整其服務手段的 正確方向嗎?這些問題是各類交易的監督部門、交易 場所及其監管機構、市場主體普遍關心的。下面以招 標投標交易為例,試做分析。

(一)交易場所不應去干預企業進行電子招標投標活動

招標投標活動本身屬于民商事行為,屬于微觀層 面的產供銷活動,是買賣雙方選擇使用招標投標機制 確定成交的過程,在本質上與其他非招標采購方式 一樣,屬于交易當事人意思自治、契約自由的范疇; 但由于招標投標行為涉及到國家利益和公共利益,故 國家可以通過但僅限于程序設定來限制當事人的部 分意思自治,《招標投標法》及其實施條例、相關部 門規章的規定體現了該立法精神。國務院各行政主管部門和地方政府及有關部門不應越俎代庖去處理應 由招標投標當事人自己處理的問題。選擇在哪個場所 開展招標投標活動,是招標人、投標人雙方自由協商 的范疇,政府不應非法干預。當然除政府投資工程或 政府采購項目外,因為此時政府的角色是作為采購人 的民商事主體,不是行政管理主體。政府的采購活動 更要接受納稅人的監督。招標投標當事人的違法行為 應當主要靠信息公開、通過事中和事后監督來糾正。

企業開展電子招標投標,是招標人或招標代理機 構開展電子商務活動的一部分,屬于企業信息化管理 范疇。招投標交易選用何種類型的交易平臺應由招標 人或招標代理機構自主決策。這個道理,就如同企業 選擇財務管理軟件、銷售管理軟件等信息服務一樣, 政府不應插手。招標人或招標代理機構有權選擇適合 的符合《電子招標投標辦法》規定的交易平臺開展電 子招標投標活動,任何單位和個人不得為招標人或招 標代理機構指定交易平臺。

(二)交易場所不具備條件建設能適應各類 企業需求的電子招標投標交易平臺

縱觀整個《電子招標投標辦法》及其附件《電子 招標投標系統技術規范—交易平臺部分》,電子招 標投標交易平臺包括了企業招標投標信息管理系統 的電子商務部分,即包括公告公示、標書發售、網上 投標、網上開標、網上評標、網上提出異議及處理, 但不包括為實現網上交易功能、且提高效率所必需的 其他功能。對企業而言,完整的招標投標電子化解決 方案,除電子商務部分內容外,還應當包括業務執行 子系統和運營管理子系統兩大部分。業務執行子系統 類似于生產性企業的 ERP,是高效實現招標投標業 務網上交易的支撐層,即招標任務委派管理、招標文 件管理、開標管理、評標管理、異議管理、異常管理、電子歸檔,還應當建設價格庫、專家庫、文件庫、投 標人信息庫等各類信息資源庫。運營管理子系統的部 分功能是企業實現電子招標投標的基礎層,部分功能 是企業招投標業務決策分析所需。該子系統應當包括 模板管理、費用管理、審批管理、決策管理、權限管 理等?!峨娮诱型稑宿k法》就電子商務部分、信息資 源庫、費用管理、權限管理等相關內容做了詳盡規定, 但對業務管理和運營管理的大部分功能只作了“蜻蜓 點水”式的描述。因為該兩部分系統的需求因企業管 理的個性化而千差萬別,適用于全國范圍各行各業的 《電子招標投標辦法》不能就此做強制性統一規定, 即《電子招標投標辦法》只能就招標投標的基本流程、 各類招標投標信息管理系統共性部分、涉及到信息共 享交換需要的功能做規定,涉及各行各業的差異化部 分只能靠企業結合自身實際進行個性化設計和建設。 處于市場化取向轉軌時期的政府,絕不會、也不能大 包大攬替所有企業建設業務管理系統和運營管理系 統,去適應無止境的、千差萬別的各類企業的需求。但如僅建設具備《電子招標投標辦法》規定功能的系 統,是一個殘缺不全的系統,與企業通過信息化提升 招標投標業務效率、降低交易成本、規范管理的初衷 相違背。

由于包括電子招標投標交易平臺功能在內的招 標投標信息管理系統建設是一個全新的課題,需要探 索未知并不斷加以改進完善。屬于政府下屬事業單位 性質的各級招標投標交易場所在信息技術方面并不 占據優勢,沒有也不可能有創新改進的動力和壓力, 否則國內互聯網三巨頭 BAT 應由政府出資興辦了。 更何況,除常見的房屋建筑和市政工程項目外,招標 投標活動還涉及到水利、交通、冶金礦產、石油化工、電力、機械機電等眾多行業不同專業,招標投標系 統管理系統應當滿足不同行業不同專業的個性化需 求。多年的系統建設實踐證明,政府下屬的事業單位 是不可能滿足不同行業、不同專業的個性化需求的, 所以其不適合建設運營各類別、各專業的交易平臺。 但當政府作為招標人時,為實現其對政府投資工程和 政府采購項目的直接監控和系統管理,可以由政府依 法設立的招標投標交易場所建設運營適用于政府投 資工程和政府采購項目的交易平臺。故《電子招標投 標辦法》第 6 條和國家發改委等六部委《關于進一步 規范電子招標投標系統建設運營的通知》(發改法規 [2014]1925 號)規定,設區市以上地方人民政府建立 的統一規范的招標投標場所投資并參與建設的交易 平臺僅用于政府自行投資項目,并且政府部門應委托 第三方運營。如市場主體有意向、有能力建設或提供 的適合于上述專業項目的交易平臺的,政府也應當盡 量避免去建設,可以通過服務采購的方式實現。

系統建設的出發點不同,必然導致系統功能設置 的不同。政府出于監管需要開發的招標投標信息管理 系統與企業出于提高效率、降低成本等需要開發的招 標投標信息管理系統在功能設計上必然存在差異。

(作為政府,應當恪守“法無授權不可為”的原則, 依據法定明文授權和程序有效實施行政管理,正如國 家發改委發改法規 [2014]1925 號文規定,各級發展 改革部門和招標投標行政監督部門不得建設、運營交 易平臺,縣級及鄉鎮地方政府的交易中心、未實現統 一規范管理的設區市以上政府部門下屬的各交易中 心無權建設運營交易平臺;設區市以上人民政府發展 改革部門牽頭建設運營的公共服務平臺和各招標投 標監督部門建設的行政監督平臺不得帶有交易功能。

(三)交易場所應當抓緊建設電子招標投標公共服務平臺

在市場經濟條件下,各級政府應當把工作重點 放在那些真正重要而其他機構(或個人)又不愿做、 不能做的事情上。在推動電子招標投標系統建設中, 要將主要精力放到為招標投標市場主體服務和創造 公平競爭的發展機制上,促進市場在資源配置中起 決定性作用。電子招標投標系統的三大平臺應當根 據使用主體和功能定位來界定建設主體:交易平臺 的使用主體是招標人或其委托的招標代理機構及投 標人等市場主體,由市場主體建設運營交易平臺合 情合理;行政監督平臺的使用主體是行政監督部門, 理應由政府將其納入電子政務范疇進行建設和運營; 公共服務平臺意在為市場主體、社會公眾和政府提供 公益服務,平臺投資回報率較低,投資回報期較長, 企業一般不愿建設、運營該平臺;又要整合不同政府 部門的各類信息資源,企業一般也不能行使該職能,所以公共服務平臺應當由政府 或由政府主導建設、運營,各 級隸屬于政府的交易場所應當 趁勢發揮其他主體不可替代的 作用,爭取各級政府的支持來 建設公共服務平臺。

1、建設公共服務平臺的 必要性和重要性

《電子招標投標辦法》發 布后,各類企業加速建設、應 用適合其業務特點的招標投標 信息管理系統,迫切需要公共 服務平臺共享交易信息、信用 信息;行政監督部門也需要通 過公共服務平臺匯總各個交易系統的交易信息進行 集中、實時監督;更需要通過統一的平臺依法公開部 分交易信息,促進交易主體自我約束,并進一步發揮 社會監督的獨特作用。

1)實現資源共享,避免重復建設

公共服務平臺的建成將鏈接現有的各個獨立運 行的電子招標投標交易平臺,使各個分散建設的招 標投標信息系統能夠共享數據信息和市場資源,對 于節約成本、節省資源具有重要意義。例如,在各 地方已經建立的評標專家庫基礎上,通過公共服務 平臺鏈接各專家庫,實現評標專家信息資源的共享, 既解決了現存各數據庫資源有限、信息不全的問題, 又避免了重復投入大量技術、人力和物力進行建設而 造成的浪費。

2)增強信息流動和市場動態融合,實現招投標高效化

公共服務平臺作為鏈接各招標投標信息系統樞紐,使得該公共服務平臺與各個招標投標信息系統之 間形成信息的統一對接,大大方便數據交換和信息流 通,從而提高信息的使用率和利用率。通過信息整合、 集成,為招標投標市場主體和各相關監督部門提供全 方位、全過程和多層次的信息服務,幫助企業通過技 術手段充分利用公共服務平臺的豐富資源,提高采購 效率。此外,借助公共服務平臺,可以為不同數字證 書認證機構的兼容提供支持,有利于促進市場融合、 降低交易成本。公共服務平臺這一橋梁工程的建成, 能夠有效克服現行行政體制分散建設模式的障礙,消 除各系統自建壁壘、壟斷市場的現象。公共服務平臺 的建立能夠促進有關標準規范的制定實施,重新整合 招投標市場,規范招標投標市場秩序,推動市場信 息一體化建成,促進招標投標制度體系的健全完善, 形成公開、公平、公正的招投標市場環境。

3)有助于強化誠信體系建設,提高競爭的規范化程度

利用數據交換和整合分析處理的機制,能夠統 一、真實地記載交易全過程,提供信息來源驗證和原 始記錄追溯機制;能夠將原本分散的企業誠信信息、 業績信息、違規信息等匯聚到公共服務平臺,充分實 現數據資源的共建、共享、共用,建設可靠完整的招 標投標企業資信數據資源和企業信用平臺,建立統 一的企業信用評價制度。有利于健全信用懲戒機制, 完善招投標信用制度和誠信體系建設,提高招投標活 動競爭的規范化程度。

4)有助于加強社會公眾監督,促進招標投標誠 信體系建設

通過公共服務平臺,使廣大市場主體以及社會公 眾能夠更加方便地了解招投標行業信息、市場動態以 及相應的法律規范,增強公眾的監督管理意識。使招標投標主體能夠在公開透明的市場環境下自主決策、 自主經營,有利于促進各交易系統和招投標市場形成 自覺守法、自我約束的機制,進一步加強招標投標誠 信體系建設。

5)有助于加強行政監督,有效監管違法違規行為

公共服務平臺的建立,能夠進一步促進行政監督 方式的轉變,由傳統紙質招標的現場監督、紙質文件 審閱等方式,改為基于先進的信息化手段的行政監督 方式,實現網絡化、無紙化的全面、實時和透明監督。 通過監督通道、數據分析等功能,實現信息的交互, 有利于突破部門分割和層級界限的桎梏。利用信息化 技術能夠有效監督弄虛作假、暗箱操作、串通投標、 限制排斥潛在投標人等違法違規行為,能夠彌補現行 行政管理體制的缺陷,加強行政監管的效力。此外, 還可以對公共服務平臺整合匯總的大量招投標信息 進行甄別和分類,實現招投標違法行為分析、預警等 功能,為監督部門和相關機構提供決策支持,為出臺 相關政策措施提供信息支撐,從而提高行政監督的科 學性和有效性。

2、公共服務平臺的主要建設內容

1)標準規范體系:建設數據標準規范、公共服 務平臺技術規范、數據交換接口標準等,形成一套符 合項目需求、符合國家相關標準的完整統一的標準規 范體系。

2)信息資源規劃和數據庫建設:建設交易信息 數據庫、交易主體數據庫、監管信息數據庫、交易監 督數據庫、產品信息庫,實現全國評標專家數據庫的 鏈接和共享。

3)應用系統:建設交易信息服務系統、監督信 息服務系統、評標專家服務系統、信息加工服務系統、 數據交換系統、綜合辦公系統共六大應用系統,實現招投標公共服務的各項業務功能。

4)應用支撐系統:建設提供內容管理、信息采 集和檢索、流媒體、身份認證等通用服務的應用支撐 系統,為應用系統運行和管理提供支持平臺和運行環境。

5)數據處理和存儲系統:建設遵循 Web 層、應 用層、數據層三層架構的數據處理系統和基于 SAN 技術架構的存儲系統,滿足門戶網站和業務應用系統 的運行需求。

6)網絡系統:分別建設數據中心、備份中心和 辦公運維點的局域網,并通過專線實現幾個地點之間 的廣域聯通,實現數據中心和辦公運維點的互聯網接入。

7)安全系統:按照信息安全等級保護三級的要 求建設安全防護系統,配置防火墻、入侵防御系統等 安全設備,形成從物理層到應用層的整體安全防御措 施;建設CA互認系統,實現多個CA中心的互認互通。

8)備份系統:建設本地備份中心和異地備份中 心,實現數據級備份,定期對數據進行本地備份和異 地備份,確保數據安全。

9)呼叫中心系統:建設呼叫中心系統,由公共 服務平臺統一向其他公共服務平臺、交易平臺以及社 會公眾提供業務咨詢等服務。

10)運行維護系統:建立規范化、標準化、制度 化的運行維護體系,組建運維隊伍,梳理運維流程, 制定運維制度,保證信息系統的正常運轉。

11)機房及辦公配套工程:購置和裝修辦公用房 及呼叫中心用房,租用數據中心機房,為工程建設運 行提供必要的基礎環境。

各級公共服務平臺的功能基本相同,相比建設包 括交易平臺功能在內的招標投標信息管理系統的風險系數、復雜程度要低不少。

綜上,各交易場所應擺正位置、正確定位,順 應電子商務的發展趨勢,創新服務方式,積極爭取 建設公共服務平臺,運用網絡手段為各類主體提供 服務?!峨娮诱袠送稑宿k法》第四十三條規定的“設 區的市級以上人民政府發展改革部門會同有關部門 推動建立本地區統一的電子招標投標公共服務平臺, 為電子招標投標交易平臺、招標投標活動當事人、社 會公眾和行政監督部門、監察機關提供信息服務”, 正是為交易場所的未來發展指明了方向。

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